O discuție mai seacă săptămâna aceasta, dar necesară. În ultima vreme, am citit programul de guvernare, am discutat despre cine e responsabil cu transformarea digitală, am urmărit dezbateri locale, naționale și europene pe tema transformării digitale, am depistat talking points care trebuie „implantate” în capul cetățenilor-utilizatori (gen datele sunt noul petrol, datele trebuie minate, inteligența artificială îi va înlocui pe unii funcționari publici, creșterea competențelor digitale etc). Lucrurile par simple: suntem în urmă, trebuie să creăm cadrul legislativ și apoi îi dăm drumul și facem că banii vin.
Dar cine este acest „noi”? Cum lucrează? Cine decide ce se face? Și mai ales cum se face? Astăzi … despre guvernanța digitală, așa cum arată ea în „cărți” și cum arată în realitate. Și pentru că-mi place treaba sistematică, voi urmări câteva aspecte:
- idei despre guvernanță în general
- de ce guvernanță digitală
- exemple de structuri de guvernanță – niveluri locale/europene
- guvernanță digitală în România
De ce e important? De un cadru de guvernanță corect, care funcționează și nu e de formă depinde mersul transformării digitale. Doar banii nu sunt de ajuns!
Despre guvernanță...din cărți
Spuneți după mine GU-VER-NAN-ȚĂ, nu GU-VER-NA-RE. Sunt două concepte înrudite, dar diferite care se leagă de modul în care se manifestă și se răspândește autoritatea publică (există și termenul de guvernanță și în sectorul privat sau guvernanţă corporativă, dar nu e aria mea de cercetare și nu este subiectul acestei postări).
În guvernarea tradițională, autoritatea este centralizată și se exercită de sus în jos, iar relațiile dintre actori sunt de subordonare. Deci, autoritatea centrală decide un lucru, noi toți executăm (pare că așa se întâmplă acum, dar nu mai e cazul în orice context). Ca și cum ar decide guvernul să înlocuiască ghișeele fizice de la unele autorități publice cu roboți, noi toți executăm (exagerez ca să demonstrez diferențele).
Guvernanța presupune o deschidere a autorității publice centralizate către alți actori – către autoritățile locale (care au și ele autonomia lor), către companii private pentru soluții tehnologice, către mediul academic și de cercetare (nu la noi, desigur) pentru expertiză, dar și la cetățeni. Nu o confundați cu o pierdere a autorității de la nivel central, ci cu o disipare a ei și cu o consultare permanentă cu cei asupra cărora se vor răsfrânge politicile. Mai simplu: unde-s mulți, puterea crește (pentru că există expertiză, resurse, experiență) și nu proști, da’ mulți.
Ce zic cărțile despre cum se manifestă asta în practică? Guvernanța poate avea loc la nivel de structuri, la nivel de procese sau mecanisme de lucru. Un consiliul consultativ pentru transformare digitală este un exemplu de structură de guvernanță. Un proces de guvernanță poate fi adaptarea unor politici ca urmare a analizei unor date cu ajutorul unor cercetători. Un mecanism de lucru poate fi organizarea de consultări publice cu părți interesate (stakeholders) pentru furnizarea de soluții pentru o problemă legată de digitalizare. Desigur, acestea sunt doar exemple și pot varia în funcție de autoritatea la care ne referim.
De ce trebuie să vorbim despre guvernanță când vorbim despre transformare digitală
Cărțile spun mult mai mult despre guvernanță decât pot eu detalia aici. O să mai menționez un singur aspect care e relevant și pentru postarea mea: am mai citit studii care avertizează despre pericolul unei „guvernanțe tehnocratice” (manifestat mai degrabă la nivelul orașelor), ce ar elimina viziunile politice despre o anumită problemă de rezolvat în societate și le-ar aborda strict din perspectivă „contabilicească”, să zicem. Cum ar apărea această guvernanță tehnocrată în transformarea digitală? Simplu, prin guvernanță bazată pe date, acest „petrol” etern lăudat a cărui prelucrare ne-ar da toate răspunsurile pentru problemele de politici publice. Asta doar dacă credem în supremația datelor (curent care bănuiesc că există deja în România).
Și aici vine și prima parte a răspunsului pentru întrebarea din titlul secțiunii. Avem nevoie de structuri de guvernanță digitală care să fie capabile să cerceteze datele, să analizeze ce spun acestea despre un anumit fenomen (de la urmărirea traficului printr-un oraș până la date legate de analize medicale pe care și le fac cetățenii), să le pună în context și să le integreze într-o discuție care va fundamenta un anumit răspuns de politică publică. Datele nu decid ele, ci îți oferă o viziune de ansamblu (parțială, în cazul României) pentru ca apoi decidenții să coroboreze acest big picture cu valorile pe care le au ei ca decidenți politici. Și, desigur, totul se leagă de o viziune sau strategie.
A doua parte a răspunsului: că vorbim despre guvernare sau despre guvernanță, ambele se bazează pe anumite valori/principii ale actorilor implicați în proces. Tehnologia nu e politică în sine, dar cei care o folosesc sunt (că vor, că nu vor). Cadrul de guvernanță asigură respectarea unor valori și poate pondera tendința de a ne baza deciziile doar pe tehnologie. Dacă ești o administrație publică (centrală sau nu) care favorizează un aparat administrativ mai „subțire” din motive politice, vei fi promotoarea promovării inteligenței artificiale ca înlocuitoare a unor funcționari (nu e exemplul meu, l-am preluat de aici). Întâmplător, sursa exemplului meu (un expert pe subiect) spune că nu asta e cheia unui sistem administrativ rezilient în vremuri de criză, dar e ok, o lăsăm așa :).
A treia parte a răspunsului: într-un cadru de guvernanță, aduci experți lângă tine care te ghidează într-o parte sau alta. Pot să fie atât din sectorul privat, cât mai ales din mediul de cercetare (care oricum e decuplat de administrația din România). În funcție de scopurile tale, vei avea un cadru consultativ de experți (gen cum e un consiliu etic pentru un oraș inteligent) sau vei avea o structură independentă care reglementează un anumit sector (cum este agenția națională care se ocupă cu protecția datelor personale – are multe inițiale, nu le mai scriu aici). Cuvântul-cheie e independent.
Nu, în ultimul rând, una din caracteristicile guvernanței este deschiderea către cooperare, deschidere către mai multe categorii de actori care sunt afectați de transformări fundamentale. Deci, nu vorbim doar despre stakeholders din domeniul IT. Normal că trebuie să fii deschis atunci când domeniul de politici are potențial uriaș de transformare a societății.
Și totuși, cum...?
Ca să nu risc să integrez termenul de „guvernanță” în categoria de cuvinte de tip „saci fără fund” (adică unele cuvinte care vor să spună multe, dar nu spun nimic de fapt), voi ilustra câteva structuri, mecanisme, procese de guvernanță, așa cum le-am studiat în ultimii ani.
Guvernanță digitală la nivel european
Uniunea Europeană are structuri de guvernanță digitală puse la punct dintr-un simplu motiv: nu poate guverna top-down datorită limitărilor din tratate. În plus, trebuie să lucreze cu statele membre pentru a asigura implementarea legislației europene în mod consistent. Pentru protecția datelor, de exemplu, există o legislație (faimoasa GDPR) care se aplică direct statelor membre, iar fiecare stat membru are o agenție specializată și independentă care monitorizează respectarea regulamentului pe plan național. Toate agențiile naționale sunt coordonate la nivel european de o agenție specializată – la fel de independentă – European Data Protection Supervisor. Aceasta este o structură de guvernanță.
Fun fact: următoarele mari regulamente europene pentru spațiul digital – Digital Services Act și Digital Markets Act – vor avea structuri de guvernanță asemănătoare (deși nu e clar totul încă). Ce se știe deja e că fiecare stat membru va trebui să numească un Coordonator de Servicii Digitale (o instituție de fapt) care va monitoriza modul în care companiile respectă regulamentele și va fi în coordonare cu o agenție independentă europeană. Nicio vorbă încă despre asta în România.
Pentru dezvoltarea competențelor digitale, efortul de politici publice este soft din cauza acelorași constrângeri de competențe. Comisia emite o serie de instrumente de politici publice, cum este Cadrul European de Competențe Digitale, sau adună o masă critică de companii și organizații care lucrează pentru avansarea competențelor europene printr-o serie de proiecte. Un exemplu faimos aici este Digital Skills and Jobs Coalition, unde actorii intră voluntar și își asumă angajamente pentru dezvoltarea competențelor. Google face parte din această coaliție, dar pot fi şi ONG-uri, instituții de învățământ, etc. Acestea sunt mecanisme de guvernanță digitală. Implică angajament din partea mai multor actori, solidaritate și colaborare pentru îndeplinirea unor scopuri.
Guvernanță digitală la nivel local
Am mai studiat guvernanța digitală în cazul orașelor cu aplicare directă pe proiecte de tip smart city. Darmstadt are un Chief Digital Officer, are un comitet director alcătuit din persoane din administrația locală, regională și din mediul universitar, are o structură specială în interiorul administrației care coordonează toate proiectele de tip smart city împreună cu departamentul de resort. De fapt, este un GmbH, o companie de utilitate publică aflată în subordinarea primăriei. De exemplu, aceasta lucrează cu departamentul pentru mobilitate pentru a implementa proiecte legate de managementul traficului sau cu departamentul cultural pentru a digitaliza patrimoniul cultural local. Darmstadt mai are și un consiliu etic din care fac parte de la IT-iști la filosofi, persoane din societatea civilă sau mediul universitar local. Ei setează valorile după care tot proiectul se ghidează. Astea sunt structurile de guvernanță.
Ca mecanisme de lucru, Consiliile şi departamentele lucrează împreună, beneficiind și din expertiza din mediu local civic sau academic, convingându-se de fapt ce variante ar fi utile de adoptat pentru transformarea digitală a orașului. Ideea e ca actorii să colaboreze solidar, mergând către același scop, anume transformarea digitală a orașului lor. Astfel de mecanisme au loc în mod frecvent și desigur că implică și participarea cetățenilor.
La noi?
La nivel național, guvernanța presupune „împăcarea” tehnologiei cu politicul, chiar dacă am auzit decidenți care spun că trebuie depolitizat acest domeniu. Desigur că niciunul din nivelele prezentate mai sus nu se compară cu autoritatea statală și inerența controlului și a nevoii de a centraliza procesul de luare a deciziilor. Dar ambele exemple ilustrează o serie de strategii sau viziuni ghidate după niște valori, cum ar fi: cooperare, solidaritate, deschidere către cetățeni, principii de etică.
La noi? Există câteva idei de bază despre ce trebuie făcut la nivel de transformare digitală – acele talking points pe care le-am enumerat mai sus. La nivelul sectorului public, utilizarea tehnologiei este văzută ca un mijloc de a subția aparatul de stat și uneori am sentimentul că rămânerea noastră în urmă din punct de vedere digital împinge transformarea pe sistemul înainte ca rusul. Cât despre viziune strategică și realizarea ei cu ajutorul unor structuri clare de guvernanță…mai avem de așteptat.
În ceea ce privește structurile de guvernanță, ministerul digitalizării și autoritatea pentru digitalizare sunt pași buni pentru construcția unei structuri de guvernanță digitală, dar sunt pași de centralizare deocamdată. Consiliul consultativ pentru transformare digitală din cadrul ADR este exact așa, consultativ. Putem sau nu să dăm curs sugestiilor apărute acolo. Având în vedere istoricul relațiilor dintre politic și consiliile consultative în România, se prea poate întâmpla ca acesta să rămână doar de formă.
Următorul pas către guvernanța digitală la nivel național se pare că vor fi Hub-urile de Inovație Digitală, entități care sunt cerute oricum de către EU pentru implementarea proiectelor de transformare digitală care vor veni cu diverse surse europene de finanțare. Sunt gândite ca niște structuri non-profit care vor testa soluții digitale, vor oferi pregătire digitală avansată și un spațiu de incubare a unor inovații tehnologice. Totuși, acestea sunt axate mai degrabă pe partea tehnică decât pe partea de politici publice. Experții în general sunt oameni tehnici cu background în IT, ceea ce nu e un lucru rău, dar când transformarea digitală devine subiect de politici publice, mai ai nevoie și de alți specialiști, acei mai nou-huliți specialiști în științe sociale sau politici publice.
Deci, ce lipsește guvernanței digitale? Poate că iar voi folosi un cuvânt de tip „sac fără fund”, dar îi lipsește o viziune cu privire la transformarea digitală care să poată fi implementată în cadrul unor structuri și cu ajutorul unor mecanisme și procese. Apoi, lipsește melanjul dintre oamenii tehnici și cei specializați în științe sociale, politici publice, guvernanță. Structurile se realizează încet-încet, dar mai avem nevoie să le populăm cu oamenii potriviți și să le dăm substanță cu valori și viziune. Nu, în ultimul rând, uneori îi lipseşte chiar deschiderea către astfel de oameni.
