Ați auzit de conferința privind viitorul Europei? Dacă nu, vă zic eu. Una dintre cele mai transparente inițiative de consultare cetățenească din câte îmi amintesc eu, acum e la faza de consultare cetățenească. E practic un cadru prin care oricine poate propune idei pentru viitorul Europei, de la cele mai trăznite la cele mai pertinente posibile. În același timp, se fac dezbateri de tip forum, unde oamenii efectiv se întâlnesc la sediul Parlamentului de la Strasbourg și discută propuneri clare pentru a le da mai departe liderilor pentru faza a doua a conferinței, anume cea în care se adună „the big bosses”, liderii și experții. Demersul e gândit să fie cu adevărat grassroots și cu adevărat deschis. În fond, e vorba de viitorul Europei.
Ei, cum ar fi dacă n-ar fi fost conferința și ar fi apărut la final niște hotărâri făcute de unii acolo departe? Sau ar fi fost „mai multe întâlniri” organizate on the down low și ne-am fi trezit cu rezultatul final? Și ni s-ar fi spus că e urgent, așa că n-avem timp de discutat, trebuie să facem cum zic ei. Scandal ar ieși, vă zic eu. Iese și acuma când UE se străduiește să fie chiar transparentă, și mai iese câte unu care nu înțelege care e treaba si zice: băi, aștia din Europa acolo departe decid pentru tărișoara noastră? Da’ știu ei mai bine ce ne trebuie nouă?!
Despre transparență e vorba în acest articol, considerată poate un moft de foarte multă lume, de la cetățeni la (mai ales) decidenții politici. Transparența este una din valorile care stau la baza unui proces sănătos de guvernanță, în care diferiți actori decizionali de la mai multe nivele contribuie la un proiect, la o propunere de politică publică, în așa fel să fie bine pentru toți. Să fie bine, să nu fie rău. Și mai e vorba și despre asta, despre guvernanță, adică cine ce face pentru implementarea unui proiect, mai ales unul de anvergură, cum este Planul Național de Redresare și Reziliență. Mă refer aici la componenta de transformare digitală a planului – anume acei 20% obligatorii din toată suma care trebuie cheltuiți pe digital. Și mai este despre ceva, despre iminență, urgență și alte cuvinte care maschează discuțiile pe care ar trebui să le avem despre transformare digitală.
Ce vei prinde dacă ai răbdare să citești până la capăt?
- un scurt parcurs al jaloanelor de îndeplinit pentru transformarea digitală conform documentelor PNRR
- scurtă evaluare a proiectelor de lege aflate în dezbatere – cloudul guvernamental și interoperabilitatea – din perspectiva transparenței, a guvernanței și iminenței
Să purcedem!
Abrevieri:
- ADR – Autoritatea pentru Digitalizarea României
- MCID – Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării
- PNRR – Planul Național de Redresare și Reziliență
- STS – Serviciul de Telecomunicații Speciale
- SRI – well, știm cu toții cine e 🙂
- OUG – Ordonanță de Urgență a Guvernului
Slalom printre jaloanele PNRR
Înainte de slalomul printre jaloanele PNRR, să facem slalom prin graficul de mai jos, de pe site-ul de monitorizare a implementării PNRR la nivel european. Aproximativ jumătate din tot capitolul aferent transformării digitale este alocat serviciilor publice digitale, nu foarte mult, dar nici foarte puțin. Germania, Finlanda, Lituania sau Malta sunt campioane la acest capitol cu sume mult mai consistente atribuite acestui domeniu. Germania cheltuie pe identitate electronică, digitalizarea a 575 de servicii publice administrative chiar și locale, dar și pe modernizarea registrelor de date. Fun fact: și ei au probleme cu interoperabilitatea.
Să ne mutăm acum la România. Unde se duc banii pe servicii publice digitale? Investițiile menționate sunt următoarele:
I1. Implementarea infrastructurii de cloud guvernamental
I2. Investitii pentru dezvoltarea/migrarea în cloud
I3. Realizarea sistemului de eHealth și telemedicină
I4. Digitalizarea sistemului judiciar
I5. Digitalizare în domeniul mediului
I6. Digitalizare în domeniul muncii și protecției sociale
I7. Implementarea formularelor electronice eForms în domeniul achizițiilor publice
I8. Carte de identitate electronică și semnătura digitală calificată
I9. Digitalizarea sectorului organizațiilor neguvernamentale
I10. Transformarea digitală în managementul funcției publice
Aceste investiții trebuie dublate de reforme, mai ales legislative pentru a asigura cadrul legal. Mai precis, încă nu avem legi care să ne spună mai clar cum trebuie făcute aceste investiții pentru a avea impact pozitiv maxim.
Până la data realizării acestui articol, următoarele reforme au fost programate pentru a fi bifate (sursa pentru toate capturile de ecran din PNRR e aici, nu trebuie decât să descarci arhiva pe componenta de transformare digitală, să despachetezi și să citești un fișier PDF în format destul de plictisitor, apropo de transparență):
Avem grupul operativ? Îl avem, prin OUG 30/2022, deci 2022, nu 2021, așa cum e scris în lista jaloanelor. Problema e că prima dată (decembrie 2021) au legiferat regulamentul cadru de organizare pentru „stabilirea condițiilor de înființare a posturilor în afara organigramei și a plafoanelor salariale”, în care scria că MCID poate înființa structuri. Dar, abia apoi (februarie 2022) s-a propus înființarea entității respective prin legislație pentru că altfel nu poate monitoriza cu adevărat activitatea de implementare. Și, la finalul OUG 30/2022, aflăm că precedentul regulament se abrogă. Ciudat parcurs.
Câteva observații cu privire la task-force, organizare, guvernanță:
- va avea atribuții de project management și monitorizare ale implementării politicilor, dar și atribuții de policy design – elaborarea cadrului normativ
- principalele atribuții se leagă de cloudul guvernamental-cumva nu se leagă concret cu toate celelalte reforme propuse în cadrul componentei 7 de transformare digitală care are mai multe componente
- ordonanța de creare a acestei unități mai conține și o unitate organizată pentru ADR – care nu este jalon în PNRR, iar atribuțiile acestora se cam suprapun cu cele ale unității din MCID. O separare mai clară a responsabilităţilor şi razei de acțiune e necesară aici
Următorul jalon:
Ca orice politică publică ce se respectă, e nevoie de o analiză care să ofere posibile variante de realizare a cloud-ului guvernamental, dar mai ales la „modelul de guvernanță a datelor guvernnamentale”.
Avem analiză – jalonul 143? Se pare că avem, dar nu e publică, conform monitorizării de aici. Interesant acest subiect având în vedere iminența și întârzierea cu privire la cloud-ul guvernamental. Lipsa acestei analize publice nu bifează deloc la capitolul transparență, mai ales că fiind jalon, trebuie asumat public și raportat la Comisia Europeană. Termenul e aproape trecut, fiind Q1 al 2022, iar platforma de monitorizare a Comisiei arată că nu avem niciun jalon îndeplinit până acum.
Situația proiectelor de lege pentru transformare digitală - cloud și interoperabilitate
Săptămânile astea au ieșit în public aceste două proiecte de lege – anume OUG privind implementarea cloud-ului guvernamental și Legea privind interoperabilitatea. Cam ne-am trezit cu rezultatul final, în dulcele stil românesc al netransparenței, fără analiza de mai sus cu privire la cloud.
Înainte să ne uităm la acestea două, să vedem unde suntem la nivel de e-guvernare. Nu că mai trebuia să o spun, dar aici chiar se aplică clișeul că o poză, în cazul acesta un grafic, spune mai mult decât 1000 de cuvinte.
Conform analizei EGovernment Benchmark pe 2021 a Comisiei Europene, suntem într-o poziție cam singurlară sau, mai bine zis, nimeni nu vrea să se joace cu noi”. Chenarul nostru este non-consolidated eGov, adică niveluri scăzute atât de penetrare a e-guvernării, cât și de digitalizare a serviciilor. Ce e suprinzător e că aceeași analiză pe 2019 ne arată de fapt în chenarul de Unexploited eGov, cu niveluri mai ridicate de penetrare a serviciilor, dar fără performanță în digitalizare. Pandemia a forțat dezvoltarea și penetrarea acestor servicii în așa fel încât toate țările au avansat, ceea ce a dus media mai sus, în timp ce noi nu am progresat suficient.
Având acest tablou în față acum, parcă avem deja simțul iminenței și a urgenței cu care trebuie făcute lucrurile. Să vedem, pe scurt, ce ar trebui să avem și ce urmează să avem, ca urmare a acestor două proiecte de lege.
Legislația privind cloudul guvernamental
Cei care se pricep cu adevărat la partea tehnică au comentat destul proiectul, găsiți informații aici, aici și aici. Voi comenta proiectul din perspectiva iminenței, transparenței și a guvernanței.
- iminența – proiectul este, într-adevăr, foarte necesar și esențial pentru transformarea digitală a României. Din acest punct de vedere și dacă ne uităm la graficul de mai sus, este o urgență ca acest proiect să se întâmple. De aceea, legislatorii au ales varianta ordonanței de urgență, care scurtcircuitează ritmul clasic al unei legi. Dar, în același timp, fiind atât de esențial, parcă ar trebui făcut bine de la început, nu cum s-a procedat cu legiferarea task force-ului care s-a făcut greșit de la început
- iminența – jalonul nr. 144 pentru intrarea în vigoare a legii care reglementează guvernanța cloudului guvernamental este prevăzut pentru Q2 din 2022, ce începe de-abia în aprilie 2022 și se termină la final de iunie 2022. Interesant e că PNRR prevede în aceeași perioadă și semnarea contractului de implementare a investiției pe baza procedurii de ofertare pentru implemetarea investiției (jalon nr. 153). Aceste jaloane sunt prea-prea puse una lângă alta, având în vedere istoricul bine cunoscut al mersului achizițiilor publice. Foarte probabil, acesta este motivul pentru alegerea variantei de OUG față de lege. Justificarea oferită de minister a fost următoarea: „Având în vedere ca la nivelul Parlamentului României nu a fost elaborat acest proiect de lege, este necesara utilizarea mecanismului de ordonanta de urgenta, pentru a îndeplini angajamentele asumate de România si pentru a evita eventualele blocaje în relatie cu serviciile Comisiei Europene” (sic!)
- transparența – discuțiile cu privire la realizarea unui astfel de proiect au început de fapt de la nivelul legislativ, conform celor spuse aici și preluate aici. Deci, explicația de mai sus nu ține.
- transparența – parcursul legislativ ar asigura transparența, la nivel de comunicare publică și implicare a societății civile în procesul consultativ. Mai mult, analiza de mai sus care trebuia să fie în jalonul nr.143 ar fi asigurat, de asemenea, o deschidere către public prin privirea obiectivă asupra diferitelor variante de lucru.
- guvernanță – la acest capitol trebuie să punem următoarea întrebare: se ponderează instituțiile cu adevărat între ele? Am încercat să înțeleg schematic de ce anume se ocupă fiecare. Citind articolele de lege unul după altul, nu prea îți dai seama care unde e responsabil și există, de asemenea, posibile suprapuneri între responsabilități. Iată ce a ieșit.
- guvernanță – ministerul e cam singuratic și nu face prea multe, în timp ce cele trei instituții colaborează sau se suprapun (rămâne de văzut) în ceea ce privește implementarea proiectului. Pare că acel D din abrevierea ministerului nu prea are rațiune de a exista. MCID ar fi putut avea atribuții de verificare/monitorizare, dar având în vederea suprapunerea politică dintre cele două instituții, nici această activitate nu ar fi sortită succesului.
- guvernanța – principala acuză care a venit după ce acest proiect a ieșit public s-a îndreptat către prezența instituțiilor de siguranță națională (mai precis SRI) în acest melanj instituțional. Pe bună dreptate. Dacă e să privim din această perspectivă melanjul instituțional, putem presupune că deciziile vor fi subordonate celei cu influență semnificativă. Deci, e posibil să nu fie de fapt guvernanță, ci mai degrabă guvernare ierarhică.
- guvernanța – Guvernul a fost mai plastic în explicații: „Guvernul este proprietarul terenului și beneficiarul construcției contractate prin PNRR în care vor locui atât cetățeanul, cât și funcționarul public. Funcționalitatea camerelor este asigurată de ADR care reflectă nevoile și dorințele beneficiarilor, pentru că fiecare cameră din casa Cloud-ului guvernamental reprezintă câte o instituție a administrației publice centrale – ministere, autorități. Construcția și instalațiile, practic tot ce nu se vede dar este esențial pentru calitatea și durata de viață a construcției, poate fi asigurat de o instituție cu expertiză națională în administrarea echipamentelor hardware, iar siguranța și protecția anti-efracție de o instituție cu înaltă calificare în securitatea cibernetică. Dar partea care transformă cu adevărat o casă în acasă, deci ce însuflețește o construcție prin design și prin furnizarea de bunuri și servicii, trebuie să revină mediului privat. Ca reprezentant al Guvernului României, deci proprietar al casei, nu vreau să creez premisele prin care să se poată cumpăra doar cele mai scumpe soluții, ci pe cele mai funcționale din zona privată”. O singură mențiune aici: așa e, totul e ca o casă, doar că deja acum când vorbim, avem deja acoperișul, geamurile și unii pereți și ne chinuim să facem fundația. Poate un reprezentant al autorităților locale/județene care să participe la această guvernanță nu ar trebui să fie inclus în această arhitectură instituțională? Ei reprezintă pereții sau ce vreți voi din această metaforă și ar trebui incluși.
Legea privind interoperabilitatea
Aici lucrurile parcă nu sunt atât de contondente, mai ales că e vorba de o lege, deci aici n-ar fi urgență. Termenul limită pentru acest act legislativ este tot același Q2 din 2022, deci tot deodată cu cloudul guvernamental.
Interoperabilitatea e complementară proiectului de cloud guvernamental, ajutând la transferul corect al datelor de la o instituție la altă și punând astfel în aplicare în sfârșit ideea că documentele vor trebui solicitate doar o singură dată atunci când avem de-a face cu statul pentru că, teoretic, statul ar trebui să aibă deja date despre tine. Dacă ar fi să reiau explicația plastică a guvernului, interoperabilitatea ar fi ușile de la camere care asigură comunicarea cu celelalte încăperi din casă.
Cum stă acest proiect la capitolele – iminență, transparență, guvernanță?
- iminență – așa cum ziceam, acest proiect nu e sub formă de ordonanță de urgență, ci sub formă de lege, deci să înțelegem că nu e atât de urgent? explicația ministerului este că autoritățile executive au decis să sprijine proiectul demarat la nivelul legislativ, deci nu e nevoie de OUG.
- iminență – dar cum rămâne cu spiritul legii? e urgent să avem acest principiu de interrelaționare dintre autoritățile statului de la diferite niveluri? Desigur, din perspectiv asta, e la fel de urgent și esențial ca proiectul de cloud
- transparență – expunerea de motive menționează gândirea acestei legi în parteneriat cu mediul privat, academic și al societății civile în cadrul comisiei pe IT din Camera Deputaților. Deci, putem deduce că acest proces a fost transparent, cât de cât. Proiectul e încă în dezbatere publică, adică acel minim de transparență pe care și-l asumă de regulă statul român
- guvernanță – expunerea de motive explică destul de bine împărțirea: legea conferă funcția de reglementare în domeniul implementării platformei de interoperabilitate MCID, iar funcția de monitorizare, control și evaluare aparține ADR. Straightforward, cum ar zice englezul. Tot ADR face majoritatea lucrurilor, așa pe scurt.
- guvernanță – problema e că autoritățile afectate, adică toate, vor trebui să își schimbe fluxurile de lucru, așa cum spune și expunerea de motive: instituțiile și autoritățile publice vor avea obligația de a-și schimba procedurile de lucru, respectiv de a propune schimbări cu privire la legislația în vigoare, pentru a presta serviciile publice aflate în responsabilitatea lor exclusiv în baza datelor ce pot fi obținute prin platforma de interoperabilitate. OK, desigur, dar putem avea discuții despre un mod unitar de schimbare a fluxurilor de lucru la nivel local? Tot aceeași expunere de motive spune că nu a fost cazul consultării structurilor reprezentative ale autorităților publice locale. Corect din perspectiva faptului că interoperabilitatea este realizată la nivel central. Ar fi incorect dacă nu s-ar realiza ulterior astfel de consultări din perspectiva asigurării unui flux unitar de lucru, mai ales că legea presupune și sancțiuni dacă nu se respectă.
Note de final...
Sursă foto imagine de header aici.
